澎湃新闻记者 张无为 10月31日，第二十六届《联合国气候变化框架公约》缔约方会议（COP26）在英国格拉斯哥正式开幕。这是自2015年巴黎峰会（COP21）以来最重要的气候会议，同时这次会议也面临着巨大和复杂的挑战。 除回顾自2015年《巴黎协定》签署之后取得的进展，解决巴黎峰会的各项遗留问题，总结失败教训之外，COP26的首要任务是让各国在2050年左右实现全球净零排放、2030年前加大减排力度和速度做出承诺。 然而，发达国家和发展中国家在气候议题上所面临的难题并不相同。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）指出，历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家，发展中国家的人均排放仍相对较低，发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其经济和社会发展需要。 UNFCCC明确提出，各缔约方应在公平的基础上，根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统，发达国家缔约方应率先采取行动应对气候变化及其不利影响。为此，澎湃新闻（www.thepaper.cn）梳理了欧盟及美日等国历史上对气候问题作出的“承诺”与改变，以及他们如何推动国内政策落地。 美国：气候政策常因政府更迭而出现倒退 在奥巴马政府时期，美国环境议程优先考虑通过使用可再生能源减少碳排放，目标是为子孙后代保护环境，特朗普政府的政策是让美国在使用化石燃料的基础上实现能源独立，并废除许多环境法规。到特朗普任期结束时，他的政府已经撤销了98项环境法规，还有14项仍在进行中。截至2021年初，新上任的拜登政府仍在对特朗普政府下受政治而非科学影响的监管决策进行公开核算。 奥巴马政府时期（2009-2017）： 推出《清洁能源计划》，投资可再生能源，减少原油对外依存度，解决全球气候危机，并使煤炭成为竞争力较弱的能源。奥巴马任期内，美国新能源使用量增长显著。 2009年，《美国清洁能源和安全法案》在美国众议院通过。 2013年6月8日，奥巴马与中国国家主席习近平在加州会晤时宣布两国将开展合作，减少并逐步停止使用氢氟碳化合物。 2015年，奥巴马宣布了《清洁电力计划》最终方案。这个计划将对美国温室气体排放施加更严格的限制，并成为迄今美国应对气候变化迈出的“最重要”一步。 2016年4月22日，奥巴马政府签署《巴黎协定》。 特朗普政府（2017-2021）： 上任后不久，特朗普就开始实施他的“美国优先能源计划”，并签署行政命令批准两条颇受争议的输油管道。 2017年，美国环境保护局以不合法为由，宣布废除奥巴马政府推出的气候政策《清洁电力计划》。 2018年，美国内政部宣布了允许在几乎所有美国水域进行钻探的计划，这是有史以来最大的海上石油和天然气租赁扩张计划。 2019年9月，特朗普政府用不限制排放的平价清洁能源规则取代了奥巴马时代的清洁能源计划，新规则将使得美国到2030年减排不到1%。 2019年11月，特朗普政府通知作为《巴黎协定》保存人的联合国秘书长古特雷斯，美国正式退出《巴黎协定》。 2020年4月，特朗普发布了新的车辆排放标准，预计将导致额外的10亿吨二氧化碳，使美国的年排放量增加约五分之一。 2020年8月，特朗普政府批准北极国家野生动物保护区的石油租赁计划，首次开放这片原始荒野进行石油钻探。 拜登政府（2021-至今）： 拜登上台后，修订和加强《国家环境政策法》（NEPA），重新加入《巴黎协定》并首次在白宫内设置气候政策办公室。他以一系列以气候为重点的行政命令开始，旨在审查或撤销特朗普政府的环境政策，包括保护野生动物，取消Keystone XL 管道的建设，禁止在美国国土上钻探石油和天然气。 拜登在2021年5月领导人气候峰会上承诺，美国将在2030年将温室气体排放从2005年水平减少50%-52%。 欧盟：争当气候领域“领军者” 在气变政策的目标制定上，欧盟自《京都议定书》后就以争当气变领域“领军者”为己任，不仅注重将自身的国际承诺转化为每个成员国的减排责任以及能源政策细化目标，更重视以自身制定宏远目标对其他国家做出“示范与引领”。 1991年，欧盟通过“SAVE”计划，促进能源效率政策和计划的实施。 1993年，引入了一个全社区范围的指示性目标，以促进可再生能源，并鼓励成员国将其纳入国家政策。 1997年，京都气候峰会上，商定了一套量化的温室气体排放目标，承诺在2008-2012年的承诺期内将六种温室气体减排8%（与1990年的水平相比）。 1998年，与汽车制造商就减排达成自愿协议。 1999年，出台垃圾填埋指令。 2000年，欧洲气候变化计划（ECCP）启动，该计划审查了一系列具有减少温室气体排放潜力的政策部门和工具，并制定了共同协调的战略以实现京都气候峰会上的目标，引入欧洲碳排放交易计划。 2007年3月，欧盟决定单方面执行一项新的温室气体减排目标：在2020年以前将温室气体总体排放量在1990年的基础上减少20%，并且，若其他主要经济体也能承担此挑战性责任，则要进一步减排，在1990年的基础上减少30%。2008年，为实施新目标，欧盟委员会推出了“气候和能源一揽子计划”。 2014年10月，欧盟首脑峰会通过《2020年至2030年气候和能源政策框架》。 2018年11月，欧盟率先提出“建设碳中和大陆”。 在2021年5月领导人气候峰会召开前夕，欧盟理事会和欧洲议会就《欧洲气候法》达成临时协议。该法确立2030年欧盟的温室气体净排放要比1990年水平减少55%。 俄罗斯：设定排放量“低于欧盟”目标 俄罗斯是一个化石燃料超级大国，石油和天然气在其经济中发挥着重要作用。 1999年，俄罗斯签署了《京都议定书》，但直到2004年才正式批准，2005年生效。 俄罗斯参与了京都议定书的第一个承诺期（2008-2012），允许直接碳交易排放配额以及为其他国家的减排项目融资。 由于俄罗斯在《京都议定书》第二期（2013-2020年）中没有做出任何承诺，因此俄罗斯公司无法进一步参与此类项目。 2013年，普京签署“关于减少温室气体排放”的总统令，通过可再生能源支持计划。 2014年4月，俄罗斯通过了一项列举减排关键措施的实施计划，该计划包括三个主要要素：建立温室气体监测系统、评估减排潜力和制定政府措施来调节排放水平。 在2015年巴黎联合国气候大会上，俄罗斯总统普京表示，俄方将努力通过新纳米技术等科技手段来实现减少温室气体排放量的目标。为了更好地应对全球气候变化，俄罗斯联邦政府在燃煤发电领域、能源开发领域、天然气开发领域、核能开发领域和可再生能源利用领域都采取了措施。 2020年11月，普京签署了一项减排法令，旨在到2030年将俄罗斯的温室气体排放量较1990年水平减少70%，但任何减排行动都必须以社会经济稳定平衡发展为前提。在今年最新发布的国情咨文中，普京提出了新的目标，即俄罗斯国内12个最大的工业中心的碳排放必须减少20%，未来30年内，俄罗斯的累计温室气体排放量要低于欧盟。 同年，俄罗斯政府还决定将基于可再生能源的发电能力扩大的财政支持计划延长至2035年。 日本：积极参与气候变化国际合作 20世纪80年代日本提出“政治大国”的战略目标，同时日本在解决国内环境问题后，也开始把关注的目光转向了外部的环境问题。 1984年，日本政府倡议成立了“世界环境与发展委员会”，1989年日本主持在东京召开地球环境会议，并提出“地球环保技术开发计划”。 1989年，日本外务省发表的《外交蓝皮书》中，增加了“对环境等全球性问题的对策”这一新的课题，第一次将环境问题作为日本外交的课题之一对待。 在1992年的联合国环发大会上，日本不仅承诺限制有害气体排放，还承诺五年内为环保事业提供10000亿日元援助，远超欧盟和美国。 1997年，《京都议定书》获得通过，在《京都议定书》第一承诺期（2008-2012年），日本承诺六种温室气体排放量在1990年的基础上削减6%。 2005年，《京都议定书》正式生效。这是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体的排放，是设定了强制性减排目标的第一份国际协议。 2007年，时任日本首相安倍在德国八国集团峰会上提出了“美丽星球50”构想，即在2050年实现全球温室气体排放量减半的目标。 2010年，日本众议院环境委员会通过了《气候变暖对策基本法案》，提出了日本中长期温室气体减排目标，并提出要建立碳排放交易机制以及开始征收环境税。 2013年，日本政府颁布了一项国家气候计划，旨在将排放量比2013年的速度减少26%。 2018年，日本制定了战略能源计划，目标设定为2030年。该计划旨在将煤炭使用量从32%减少到26%，将可再生能源从17%增加到22-24%，并将核能从6%增加到20-22%。作为该目标的一部分，日本宣布了关闭其140家燃煤电厂中的100家老旧低效燃煤电厂的目标。 2018年12月，《气候变化适应法》生效，地方政府负责制定自己的气候变化适应计划。到2021年，日本47个都道府县中的22个和1741个直辖市中的30个已制定计划，而23个地府和2个直辖市已建立气候变化研究中心。 澳大利亚：碳排放量不降反升 作为全球第15大温室气体排放国和煤炭、液化天然气（LNG）和原油的主要出口国，澳大利亚面临着巨大压力。此外，近年来澳大利亚在气候承诺上表现不佳，碳排放量不降反升。澳大利亚曾经承诺，在2030年前减排26%至28%，回到2005年的水平，但这被英国等国家认为“缺乏决心”。有声音称，澳大利亚不愿意提出一个更为人接受的减排目标，部分原因在于联邦政府内反对党的抵制。 澳大利亚正在实现其在2015年《巴黎协定》下的二氧化碳减排目标，但净零承诺可能要等到2022年联邦选举和政治情绪的潜在转变之后。 2000年，时任总理约翰·霍华德明确表示澳大利亚不会批准《京都议定书》。 2007年，时任澳大利亚总理陆克文正式宣誓就职后，马上在有关批准《京都议定书》的文件上签了字。他在一份声明中表示，批准签署《京都议定书》是澳大利亚新政府的首个官方行动，显示了政府应对气候改变问题的承诺。 2009年5月，澳大利亚作出决定，把减排目标提升为到2020年在2000年的基础上“最多”减排25%。 2011年，澳大利亚开始实施“碳税”计划。时任总理吉拉德执政期间还成立了清洁能源金融公司和澳大利亚可再生能源署，这两个政府实体旨在促进清洁能源的发展。 2014年，澳大利亚废除“碳税”政策。 2015年，签署《巴黎协定》，并同意到2030年将碳排放量至少减少26%。 印度：温室气体排放大国也是全球变暖“受害者” 作为世界第三大温室气体排放国，印度一直受到国际社会要求其制定碳中和时间表的压力。同时，印度也是受气候变化影响非常大的一个国家。印度在未来20年或者更长一段时间，无论经济发展、能源结构以及能源消费状况，都会有巨大的变化，在世界能源供需市场的地位也将不断加重。但印度尚未提交其应对气候变化的最新计划，印度环境部长布亚达夫（Bhupender Yadav）表示，印度正在实现2015年在巴黎制定的目标，即非化石燃料发电比例占40%以上。并且印度也会为修改目标敞开大门。 2008年，印度发布了国家气候变化行动计划（NAPCC），其中包括但不限于：覆盖全国三分之一的森林和树木，到2022年将可再生能源供应增加到总能源结构的6%，以及进一步进行灾害管理。 2016年，印度正式向联合国交存气候变化《巴黎协定》的批准书。继中国、美国等国家之后，印度成为第62个签署并批准《巴黎协定》的国家。在之后发布的国家自主贡献预期目标中，印度承诺到2030年非化石燃料来源的电力占其总发电量的40%。 2017年11月，汽车限行。各州地方政府还实施了更严格的汽车排放标准、对焚烧垃圾的更高处罚以及更好地控制道路扬尘等措施。 2018年，印度中央电力局设定了目标到2027年，57%的电力来自非化石燃料来源。 据报道，虽然印度在2015年还承诺到2022年，其风能、太阳能和其他可再生能源（如小型水电站）的发电量将增加五倍达到175GW。但到2021年9月，印度只实现了略高于100GW的发电量。 （澎湃新闻实习生薛妍对此文亦有贡献） 责任编辑：李怡清 校对：刘威 |
