内地推进县权改革 专家称限制书记权利关键因素

千山

内地推进县权改革 专家称限制书记权利关键因素

去年，睢宁举行县委权力公开透明运行推进会。睢宁供图

日前，中纪委、中组部印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》(以下简称“《意见》”)，这一明确要求规范县委书记权力的意见，被外界解读成中央层面深化体制改革和反腐倡廉的重要举动。目前，这项在全国东、中、西三个县(市区)推行的改革试点工作已经进入“盘点”阶段，即将全国大范围推广。
12月4日，县委权力公开透明运行试点县考察报告“江苏睢宁改革创新书系”率先在人民大会堂对外推出。睢宁以其人口多、底子薄、社会矛盾复杂而成为中国县委权力制度改革典型样本，因此备受关注。经过大刀阔斧的改革，睢宁初现政通人和。从去年开始，睢宁改革迎来“取经”者众。
规范公权力，对县委书记“限权”，及至严管各级干部，这正是《意见》的题中之意。为此，本报记者探访睢宁，求解县委书记限权背后的种种顺应大势之举。
昔日之困
发展滞后倒逼改革
睢宁县领导班子不得不面对这样一个现实：睢宁落后，表在经济，本在人心。
睢宁县纪委书记唐健，是县委权力公开透明运行试点考察报告“江苏睢宁改革创新书系”的主作者。近来，他在向来访者介绍睢宁经验时，总不免感慨，三年前他想都不敢想，有一天能从专属于睢宁的差生位子上逃离。
2004年，接到从共青团徐州市委副书记到睢宁任副县长的调令时，唐健对于睢宁的印象是：睢人好讼、“宁可报停，不走睢宁”。
还有早有耳闻的“潜规则”：想害谁，就放出风来，说他要提拔了，告状信就会像雪片一样飞来，他的政治生涯也就到头了。
可恰巧，唐健分管信访工作。他亲历一天接访13批次，目睹县政府一天被堵3次。
社会不稳直接导致经济发展滞后。睢宁虽不是贫困县，但2007年在江苏省主要经济指标排名中，均居全省末位。省信访重点管理县、农业弱县、工业小县、财政穷县，成了睢宁头上的标签。
长期积累的社会矛盾在2007年8月的一周集中爆发——上千名群众上访，因对上级下发的水库移民款发放政策不满意，围堵县政府长达13个小时，整个县政府机关完全瘫痪。两天后，这些上访群众又扣押了某镇党委副书记、副镇长等5名干部，并称“不解决问题不放人”。县委县政府领导在协商无果的情况下决定强行救人。被营救出来的镇党委副书记哭诉：“我没想到他们会这样对我，我是农民的儿子，我父亲还在农村，我们到底怎么了？”
几天后，县政府又接到水库溃坝的报告，称睢宁县城有可能不保。经过一夜抢险，水库大坝保住了，但水利局长因为水库工程受贿被捕。
经历了炼狱般的一周，睢宁县领导班子不得不面对这样一个现实：睢宁落后，表在经济，本在人心。
对此，县委书记王天琦在一次讲话中这样描述：“睢宁落后了，全面落后了，落到最后了，已经没有了退路！惟有卧薪尝胆，知耻后勇，背水一战，绝地求生！”
改革路径
严管干部整肃官场
禁酒令，成为加在睢宁干部身上的第一副枷锁，这里面也包括县委书记王天琦。
然而，出乎意料的是，睢宁却在瞬间完成了转身。
今年睢宁财政收入预计超过30亿，是2007年的4倍多。
这组值得庆贺的数字背后，是“逼迫”睢宁走上正轨的100多项制度改革，为其破冰的则是一项“禁酒令”。
2008年1月21日，睢宁县发生一起车祸，国土局职工赵威酒后驾车，造成两死三伤。
借此悲剧，春节后上班第一天，睢宁就颁布了禁酒令，严禁干部在工作日午间饮酒，无例外执行。最初，多数人不清楚“无例外执行”的效力，唐健在县委常委会上问王天琦，“真禁”还是“假禁”。唐健认识到，要是县委书记和县长不禁酒，这项工作无法推行。
很快，“禁酒令”遇到问题。“禁酒令”实施的第七天，省领导来睢宁视察工作，中午就餐时，王天琦、唐健等陪同。禁酒令刚刚执行，上级领导并不了解。据唐健回忆，当时王天琦忐忑对领导解释了睢宁工作日已经无例外禁酒后，该领导大悦，“禁得好，就该禁，要一禁到底！”
为保障执行，禁酒令施以重典。如违反禁酒令，将被免职，并给予相应党纪政纪处分，责令在县内媒体上曝光，其单位主要负责人负连带责任。一名镇长到邻县招商，中午喝一瓶啤酒被人举报，因此被免职。
就这样，禁酒令，成为加在睢宁干部身上的第一副“枷锁”，这里面也包括县委书记王天琦。
两个月后，《关于领导干部“六不准”的意见》下发，除禁酒外，睢宁领导干部还被要求，一般公务不准用警车开道或警车护送、下基层不准搞边界迎送、不准参加商业性庆典活动、不准题词题字、车辆不准闯红灯。
与禁酒令一样，规定执行的唯一标准是“无例外执行”，保障措施是《睢宁领导干部问责办法》等一系列问责制度的相继出台。
“这对懒散、腐败的睢宁官员就像是一场大地震。”县纪委书记唐健表示，县级层面的干部整顿风暴很快蔓延到了各镇领导干部，禁止“走读”擅离职守，紧接着，村干部也未能幸免。
在庞大的监督问责体系下，2008年以来，睢宁共问责查处党员干部违法违纪案件443件，党纪、政纪处分394人。
县委书记权力公开
“如果‘一把手’不想动、不愿动，或者不真动，那在现有政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是‘一把手’权力的公开透明，就很难推行。即便有所举动，也容易沦为作秀表演。”
“‘一把手’绝对是有压力的，不排除会有负面的效应，只能说王书记较少的考虑个人利益。”
确如唐健所言，严管干部县委需做表率，规范县委权力某种程度上是在为县委书记“削权”。而睢宁限权改革实际是从王天琦自我“削权”开始的。
改革伊始，王天琦就制定了一份权力清单，明确划分了县委、县委书记的权力。实行“议决权”和“否决权”分离，重大事项将不再直接由县委提出方案和建议，而是将权力交给相关职能部门。这意味县委书记将只有否决的权力而无法再从提拔干部、安排工程、土地规划等方面独权专政获得“油水”。
被自己“束缚”的王天琦尚不满足。接下来，一把手接受监督、问责制，常委会全媒体公开，在县委权力公开透明运行方面，王天琦立了各种规矩。
真正令县委领导班子其他成员刮目相看的是，这些原本可以束之高阁的伪规定在王天琦手里却把把如尖刀，第一刀伸向了与地方政府利益盘根错节的地产领域。
事因回迁房小区房屋质量问题，业主反映情况竟被殴打。这引发数百名小区业主到县政府上访。
“打击不良开发商，让他们在睢宁无立足之地。”群众集体上访的第二天，县委召集有关方面发起一场集中整顿规范房地产市场的专项行动，王天琦在会上表示，对于搞钱权交易的，严惩不贷。
县长王军带领18家部门领导现场解决问题。在查办睢宁大院过程中，规划局原局长徐亚超、原副局长吴耀宗涉嫌钱权交易，被移送司法机关。
这场整治风暴随后扩展到了修路、水利工程等所有建筑领域。
王天琦认为：“如果‘一把手’不想动、不愿动，或者不真动，那在现有政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是‘一把手’权力的公开透明，就很难推行。即便有所举动，也容易沦为作秀表演。”
改革杂音
不可避免被质疑被审视
王天琦和他的团队不得不承认，经历了类似几次与改革相伴而生的阵痛后，“在一些方式、步骤、节奏方面要重新思考、把量”。
实际上，被“曝光”在镁光灯之下，王天琦无法避免被质疑、被审视的现实。
去年9月，在一系列严管干部举措取得成效后，睢宁改革推行者将目光转向民风整治，《睢宁县大众信用管理试行办法》酝酿多时终于出台。
其核心操作手段是，将在全县建立个人信息数据库，按照信用评级标准，把个人信用等级分为A、B、C、D四个等级。
这项国内首创的改革举动，一度被媒体解读成睢宁县“发良民证”的暴政。
舆论如山倒，恶语砸向这个苏北一隅的无名小县，一时间“睢宁县”成为基层政府愚昧一面的代言人。
“任何创新之举出来都会有两派声音，中国的改革历来如此。大众信用管理的措施出台，我们成为议论的焦点，说明我们触动了社会的敏感神经，说明这项工作非抓不可。”事后，唐健向记者回忆称，这在他们的意料之中。
但出乎意料的是，“被施暴政”的睢宁人却成了力挺县委县政府的一派，原本用于拍砖、掐架的西祠胡同睢宁论坛官方版，呈现了有史以来难得的团结一致。
唐健形容称：“老百姓想保护我们，但确实没有那个水平应对理论界的挑战，可是却很让人感动。”
在唐健看来，这些帖子有各种瑕疵的理由，但是结论都是一致的：“王书记，我们支持你！”
其时，王天琦边看帖子边抹眼泪，“也值了！也值了！”在唐健的记忆里，这是王天琦自2008年任睢宁县委书记后第一次流泪，“又委屈又感动”。
“很多网友并不了解实情，其实他们是在攻击‘良民证’，而非大众信用管理。”如今，再来回述改革前的挫折，推进者似乎更加坚定，唐健称，“关键在于推动这项工作的人，心里要有数，不能人云亦云，没有定性的工作就做不好了。”
虽然有所预料，为避免太过高调，王天琦已经婉拒多家媒体的采访。同时，王天琦和他的团队不得不承认，经历了类似几次与改革相伴而生的阵痛后，“在一些方式、步骤、节奏方面要重新思考、把量”。
而据记者了解，睢宁多项酝酿许久的政策迟迟未敢推出，其中包括一项公开提拔干部，要求网上公布财产的监督制度。
睢宁改革由此进入攻坚阶段。
县权改革成功有赖现实土壤
县委权力公开透明运行试点，被称为是一场县委核心权力的“自我革命”，是一道基层民主政治改革的深层次命题。
江苏睢宁破题的关键是县委书记自我限权，实际上，在其他两个试点地区，县委书记也均“身先士卒”。
与这场为县委书记“确权勘界”的制度改革相伴生的，是社会各界对试点样本能否复制的现实思考。
本报记者孙乾
试点需要现实政治土壤
据媒体报道，中纪委、中组部于去年3月开始启动县委权力公开透明试点工作。江苏省睢宁县、四川省成都市武侯区和河北省成安县三地县(区)被列入改革试点名单。
实际上，一位参与试点工作的官员向记者表示，早在2008年，中央层面已经形成一个推动试点工作的指导大纲。根据指导大纲，上述三个县(区)一直抓紧低调运行试点工作。
根据这位官员的描述，对于这项关乎全国2800多个县(区)甚至中国体制改革命运的试点工作，高层作过多次批示，提出了明确的要求，包括亲自审订试点工作方案，足以见其重视程度。
而参与试点的3个县级单位分别分布在东部、西部和中部，地缘状况、经济发展、政治生态等存在多层次的差异，覆盖了中国基层政权的多种形态，或正是为了试点后的下一步推广做准备，安排颇具匠心。
因此，在县委权力公开透明运行试点工作推进的过程中，如何有效推行，是从中央到各试点县市都在考虑的问题。
在文件中被作为“东部发达地区的试点地区”江苏睢宁，即是在此背景下开始发生巨变。睢宁县纪委书记唐健对记者表示，睢宁在2008年穷困至极时“迎来了三个历史机遇”。
中央层面将睢宁列为试点县，“为我们严管干部提供了尚方宝剑。”唐健称。随后，睢宁县被江苏省列为“重点贫困攻坚帮扶县”，提供政策资金倾斜。紧接着，徐州市出台专门政策，允许和支持睢宁采取不同于其他县(市区)的手段和方式，探索适合睢宁发展的新路子。“说白了就是大胆闯大胆干，干错了有市委市政府埋单。”唐健称。
以睢宁为例，在多方庇护低调运行的2008年，睢宁形成了社会制度的基本框架。与此同时，武侯、成安也在一定程度上摸索出了适合县委权力公开透明运行的初步路径，三个试点地区初步形成了各具特点的县委体制改革模式。
在具备了雏形后，去年3月，中纪委、中组部将试点三地经验推向全国。
“一把手的革命”成关键
对于县委书记的权力描述，一个流行的说法是，县委书记堪称“中国权力最大的官”，除了外交、军事和国防，其他权力都具备。
对于改革运行的阻力分析，国家行政学院公共管理学院教研部教授李习彬一语中的，“改得好不好，推进难不难，关键就在一把手！”
分析睢宁县、武侯区、成安县的探索，有一个鲜明的共同点，那就是“一把手”的自我限权、主动还权。睢宁县委书记王天琦从“禁酒令”开始，从关系县级财政收入重要命脉、关乎官员巨大利益的城乡规划、土地利用等重大事项开刀，并邀请党内外、媒体对自己和干部团队开展监督。
原河北成安县县委书记王晓桦也认为，搞权力公开透明不能光是政府搞，党委必须带头，县委书记则首当其冲。他试点改革的一大措施是“通透性办公”，以此避免过度集权而使干部脱离群众，其前提是王晓桦有勇气接受大家的监督。
相较睢宁、成安的强势治吏之举，武侯的试点重在决策权和用人权，选任全过程公开透明，在动议时，区委书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。
成功样本可复制性存疑
尝到改革甜头后，如何稳固成果是试点地区面临的一个现实问题。
睢宁一名出租车司机称，今年年初，听说王天琦要被调走，有人往省里写信“求情”，希望留住王天琦，他在这封信上签了名。
实际上，不光是睢宁人，成安、武侯等与睢宁一样经历过改革并取得一定成效的地区，人们都试图尽全力避免人去政息的历史重演。
国家行政学院公共管理学院教研部教授李习彬感叹于三地县(区)委书记的魄力，但同时对睢宁的未来充满隐忧：“睢宁和其他改革地区一样，有着德才兼备且具魄力的个性官员，但仍然依靠县委书记自觉意识，先天决定了难以持续，难免人去政息。”
讨论尚没有答案，第二个问题又扑面而来。
“通过什么途径，能把睢宁精神、睢宁做法在全国2800多个县以及31个省市区都能够搞好？”中国社会科学研究院研究员徐更生在思考，以睢宁为代表的三地县权改革样本是否具有可复制性？
“试点县的经验有典型性，但有没有复制性，我认为根本还需从制度上解决。”国家行政学院公共管理教研部教授胡冶岩直截了当阐述了观点。
但是改革的推行者却不以为然。以睢宁为例，将县委权力公开透明运行试点县考察报告分为《睢宁规矩》《睢宁网事》《睢宁短信》结集出版，力图将试点经验推向全国。
按照部署，参与试点的三地正在对相关工作进行回顾总结。下一阶段或将试点经验在更大范围内推广普及。
“试点地区的一系列改革，恢复了中国共产党的原生态，没有什么玄虚，绝不宏大，全是从民生小事干起。可是得复制精髓，得看推行者愿不愿干！”中国社会科学研究院研究员徐更生表示。
睢宁改革，不能仅靠道德推动
如何避免睢宁的改革人走政息？
如何通过制度在全国涌现出更多的睢宁县县委书记王天琦？
如何将睢宁的经验推向全国？
昨天，本报对话中央党校党建研究部副主任张志明、曾主导长治改革的山西省长治市原市委书记吕日周。
-改革动因
京华时报：中央曾选三个不同的地方试点并大力推进，有人把它解读成中央层面要进行轰轰烈烈的县委权力改革的一个信号，你怎么看？
张志明：县域一级政府在整个中国政治格局中太重要了，直接面对老百姓，关系党的执政基础。而让中纪委最头疼的、反映最突出的五个现象，第一就是县委一把手出事的现象越来越突出。对于党的执政来说，这是无法回避的。据我们了解，中央层面已经在进行一系列的探索，县委权力公开透明运行是其中的一个部分。比如，现在财税体制上“省管县”、县委书记任命由省委决定、县委书记的培训教育在中央党校进行等等，其中一些改革已经成为制度。
权力运行中，怎么来管理他们(县委书记)，使得权力运行公开与透明，从这一点上来说，中央层面在睢宁的试点的价值很大。
吕日周：这些可以传达出一个信息，如果搞改革，个人可能有点危险；如果不改革，党组织有危险。中央层面的这些举动是要让大家明白，党中央是要下决心搞改革的，要抓试点，试点以后还要向面上推广。这些试点不仅得到了当地人民的赞成，也得到了党组织的肯定与支持。
京华时报：县委权力到底有多大？为什么层层监督体制监管不了一个处级官员？
张志明：其实县委书记太不容易了，现行体制下，所有问题都采取一把手负责制。计划生育、维稳、上访、突发事件等都是一把手负责制，责任都压给他。权力过分集中，监督不到位，除非个人素质超强，否则这种体制运行一长，有些人是要把握不住的。这是体制性问题，不要简单地看成是个人道德上的问题。我们现在的监管体制是一种事后监督，出了事情就晚了。所以试点的县委权力公开透明运行，是一种事前监督与权力运行中的监督，这也是睢宁经验的意义。
吕日周：县委书记的权力是很大的，因为我们采取的是民主集中制，这样一种制度必然给一把手较大的决定权，在我们民主体制还不完善的情况下，如果没有相应的制约的话，就可以产生腐败或者其他问题。如今我们必须要有对立面，监督你在权力运行中是对还是不对，这就是党中央说的从党内民主到社会民主。这种透明看似监督，实则也是保护我们县委书记的好办法，要不然县委书记就成最危险的职业了。
-改革隐忧
道德推动 改革难长久
京华时报：从睢宁的改革中，我们感觉到，“个性官员”王天琦强大的自觉性起了决定性的作用。你怎么看这一点？
张志明：在县域一级，改革能否推行开来，可以说就得看“一把手”。可以试想一下，把睢宁县委书记王天琦超强抵抗力的经验放到任何一个邻居县，都是难以想象的。就拿王天琦把手机号公布耗费大量的行政资源处理一件小事来说，很难得，所以说，王天琦在睢宁改革当中的作用巨大。
吕日周：睢宁县取得目前的成绩，离不开县委书记。王天琦改革的力度，了不得，这样的人不多，全国2800多个县，能有几个？这必须得有一个“自逼机制”，首先是指党政“一把手”逼着自己干，尽职尽责，百毒不侵；其次带动各级领导，最终包括整个干部队伍。
京华时报：可这也恰恰是让人担心的一点。
张志明：没错。如果把王天琦的事迹拿到中央党校来讨论，100个县委书记有99个会反对，他们会反问：“这不是人治吗？”说得也有道理，从个人来说，也太辛苦。此外，这种高度的道德要求对少数人可以，对多数人肯定是不行的。
吕日周：一个地方，改革进行得很好，把这个人调走了，火还烧得很旺，现在在中国还举不出这样的例子来。有一个观点是说，在创造了经典案例之后，希望创造案例的人能搞出一批制度化的东西来，以避免人走政息。愿望非常好，而实情是，还是难逃厄运。比如说仇和同志，他不断地出法律制度，但仇和调走以后，仇和的法律和制度能不能执行到底？我的体会是，不能说没作用，但没有从根本上解决问题。
还有人也提出了建议，将一个个规定上升到法律不行吗？同样的道理，没有新的制度保障，依然避免不了人走政息。拿我自己的实例来讲，我也搞了很多法律制度，我走后，就没有用了。
-突破方向
制度创新 保证人走政不息
京华时报：既然这样，睢宁和王天琦突破不了人走政息的命运吗？
吕日周：所以说，“人培养人不行、需要制度培养人”。我认为，解决这个问题，必须要有一个正确的干部导向，把这样的同志提拔到更重要的岗位上，让他发挥作用。另外，把他的经验，经过归纳和热议，在更广的范围内进行推广，那么它本身的经验也就保留下来了。我们想建立一个好制度，需要事先创造出一个或者一批优秀的案例来，这也是睢宁试点的意义所在。
张志明：这个命运不能随便突破。在上面没有动作的前提下，让县委书记去承担的政治风险太大了，所以得保护王天琦。
京华时报：怎样保护王天琦？
张志明：这并非仅仅保护个体。从王天琦个人来说，他太累了，这种累是不可持续的，一个正常的人的身体素质受不了。我认为最多只能坚持五年，如果连续让王书记在这儿再干十年，非累死不行。当然，需要保护的不只是王天琦的身体，我们要在制度上，在大的政治生态上，提供可持续的制度支持。
同时，从大的方面来说，这也是对全国的县委书记的保护，如何保证全国有更多王书记这样的好书记来做县委书记？突破的前提是不能把政治风险推到县级层面，而需要有一种制度让他觉得自己得到制度认同，让他们这些干部心里踏实，不能老琢磨自己的命运。其实，制度的核心就是政治体制改革和政治生态的改善。上级党政机关需要在这方面致力，鼓励更多的人去做事，做完之后得到体制的认同，而不是相悖。
吕日周：王天琦他也害怕，比如报纸上说，说他像日本人一样，发良民证，谁也吃不住大家这样骂他。他跟我说，最近有几个改革的方案要出台，现在不敢出台了。为什么？大家都吓唬他，他也是人，他也要活。所以，不能给创造案例的人再增加压力，他的压力已经够大了。
在此情况下，首先需要中央支持睢宁，让他大胆地干，让创造者比较长时间地留在这里，不要一下子把他调离。当然，关键还是需要对制度的改革创新，这是需要靠上级党政机关研究的事情，需要把在全中国的案例进行归纳形成制度化，覆盖到全国范围才能解决。
-推广前景
睢宁试点 改善政治生态
京华时报：试点进入总结阶段，睢宁改革的经验能被复制吗？
吕日周：我认为每一个改革的案例都不能给它下一个不可复制的结论，因为复制不是照搬，复制是运用他的精神结合当地情况，再创造出一个又一个案例来，这些案例共同加在一起，经过归纳和热议，变成文件，就可以在面上推广。从普遍意义上来讲，都是推广和复制，只不过不是自己可以推广和复制自己的经验，而是由上级党委去完成这一项任务。
张志明：睢宁的探索不是为了让你复制，而是给中央的决策提供信心和依据。睢宁的一大意义就是在政府权力运行中将社会力量调动起来，变成我们的监督资源，把社会的力量变为民主的要素，引入到我们党的监督力量里面去，为我们所用。另一个是怎么样与我们的党代表大会、人民代表大会打通，制度上衔接起来，发挥制度的优势。这一点上，睢宁是非常成功的。
京华时报：如何推广睢宁试点的经验？
张志明：不能盼望出几个单个的好县委书记，不能是中央派几个人让他好好干就行了，这种高度的道德要求对少数人可以，对多数人肯定是不行的。这种改革的成果如果就是落在多出几个好县委书记是没有意义的。而是需要规范的制度，而这种制度能源源不断地产生好的县委书记。此外，与之相匹配的，还必须要有个人的利益回报，要有合理的升迁通道，才会有更多的王天琦涌现出来。
睢宁和其他地区的试点经验，是要为中央的决策提供信心、提供依据的，最重要的价值，就在这里。有了试点经验之后，上下就能借此互动起来。此外，最重要的是，我们还能通过试点改革推动大的政治体制的改革和政治生态的改善。
吕日周：中国政治体制改革从总体上来说是符合民心的，我们要充满希望。可能在某一个地方，出了挫折，我们也不能灰心。不能因为道路曲折，我们就不走路。需要不断地总结，把经验有组织地在一定范围内推广。星星之火可以燎原。

中秋子

关键是体制催生土壤！

阿得