人大为什么不能否决不合理预算

果冻

(北京时间2011年1月27日 转载)
     稿源:南方都市报
   
     近日召开的广东省两会上，《广东省2011年省级部门预算草案》显示，广东省委机关幼儿园、广东育才幼儿园一院等8所机关幼儿园，一年所获财政预算拨款高达6863万元。这个预算受到代表和委员的质疑，也受到媒体的质疑。有评论提出：“一年一度的财政预算，人大不仅要看懂，关键还要有话语权——— 敢于否决不合理的预算。”

   
     审议预算是人大职责之一，而否决不合理的预算自然是题中应有之义，如果审议而不能否决，政府提交的是什么，人大照原样一字不变地通过了，那么，这个程序还有必要存在吗？所以，审议就意味着可能有调整，甚至有否决，而绝不仅仅是念一遍，然后举手通过而已。这些都是预算制度的常识。
   
     那么，人大为什么对于人们意见很大的这个天价补贴预算，不能行使否决权呢？是不敢，还是另有原因？事实上，一些代表不想得罪人，不敢行使否决权，是重要原因。但更重要的是，我们的预算制度不健全，不合理，使得人大否决预算非常困难，甚至可以说是完全不可能的事情。中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权没有规定。这意味着，人大只能就预算的整体进行表决，要么完全同意，要么完全否决，不可能对于不合理的具体项目进行修改，调整或直接否决。
   
     这样的制度设计，对于人大行使否决权造成严重的制约。因为政府提交的预算草案，也许大局是合理的，可取的，但是，存在局部的不合理，甚至非常严重的不合理。这种情况下，人大就面临艰难的选择，如果批准预算，那么，不合理的预算就会搭车得到批准；如果否决预算，那么，因为局部瑕疵而否决全局，将使其他合理的预算也被否决而无法执行，造成严重的后果。这种情况下，人大是不可能轻易行使否决权的。几十年以来，人大从未否决过政府提交的预算草案，与这种制度安排是大有关系的。既然人大不敢冒巨大的政治风险而否决整体预算，那么，预算当中的小猫腻也就永远存在，天价补贴幼儿园事件，不过是一个例子而已。
   
     这种综合的或者说整体的审议预算的制度，在预算成熟的国家，根本不会被采用。发达国家的预算制度，都给议会以分项审批预算的权力。如美国国会完成第一次预算决议的审议时，即将预算支出决议分成若干部分，由拨款委员会的13个小组委员会(按政府职能设立)分别进行审议，并应按照众议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议，参议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议的程序进行审议。这就是说，在分项审批制度下，议会根据开支的部门和性质，将全部预算草案分解为若干个预算审批议案，预算编制部门分别就各个议案做出说明，预算委员会也须分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，议员须对各个议案分别投票表决。如果某些项目不合理，议员在审议中可以提出修改意见，也可以直接修改，当然也可能直接否决。
   
     这种分项审批的制度下，像天价补贴幼儿园这样的预算，人大直接否决它，也不会影响其他预算的通过和执行。如果这个制度不能得到修正，那么，可以想见，天价补贴机关幼儿园的故事，在明年的预算中还会存在。