书记的困惑：“土深改”观察

逍遥者

天前，曾跟一位关系非常好的长辈唠家常。这位长辈在某省一个事业单位任职党委书记。他知道我近几年一直关注中国的土地问题，所以向我咨询土地问题。

据书记讲，他生在农村，家中还有一个弟弟，但跟他一样，也已离开了老家到城市工作，并定居了下来。双亲在世时，他们兄弟还经常回家看看。前几年，父母相继去世，他们就很少再回农村老家了，家里只剩下几亩承包地和一座盖在宅基地上的房产。

在收农业税的时代，他们家的承包地就已经交给亲戚种了，每年给邻居一些补贴。后来农业税取消了，政府每年还发一些种粮补贴，所以亲戚就象征性地给他们家一些租金，继续种着他们家的地。按照他们兄弟的想法，家里的承包地就继续交给亲戚耕种，宅基地上的房产是双亲留下的财产，祖业不能轻易卖出，就不处理了，以后年纪大了不想在城里住了，回乡下也有一个养老的地方。

我觉得书记这个计划挺棒的，正准备夸奖他们的财产处理方案。结果他补充说，前一段时间他们接到了村里的通知称，鉴于他们家已经没有本村户籍的家庭成员，所以要将他们家的宅基地收回集体。书记说，这个事情令他十分困惑。他问到，如果宅基地收回了，那上面的房子怎么办？宅基地上的房子是他们兄弟帮助双亲翻新扩建的，也花了许多钱的。他说，更困惑的是，他和他的兄弟以前都是集体成员，还参加过记工分式的农业劳动。为何仅仅因为户籍变更了，失去了集体成员的身份，他们就要失去祖辈留下的宅子？这不是变相的财产没收吗？

那天的我其实挺尴尬的，因为我无法给书记提供一个满意的答案。依照现行的土地管理法，宅基地属于农民集体所有，集体成员拥有使用权。按照这个逻辑下来，如果不具有集体成员的身份，确实不应当再享有集体所分配的宅基地。可问题是什么是集体呢？谁又是集体成员呢？户籍和居住地的变化为何会影响到集体成员身份的取得和丧失呢？更进一步，为何集体成员身份的丧失就会导致该成员（从祖辈继承的和自己所创造）的财产丧失？现行的法律规定无法有效地回答这个问题。

为什么会出现这种情况？集体与户籍、土地权利之间是什么关系呢？对于这些问题。在1958年人民公社兴起之前是明确的，现在却几乎成了谜一样的问题。

1950年代中后期，中国人向苏联“老大哥”一边倒，开展了以“合作化和集体化”为目标的农业的社会主义改造运动。在“初级社”阶段，土地所有权是归个体农民所有的，只是使用权归集体所有；在“高级社”阶段，土地所有权归集体“共有”了，但这种“共有”在法律上是清晰的，按照1956年一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》的规定，集体所有是一种以“按份共有”为基础的土地股份合作制。即，单个农民将其受法律保护的土地所有权入股加入集体，然后依据其所享有的股权与其他集体成员共享集体土地所有权。在符合章程规定的条件下，集体成员不但可以在退社，而且可以在退社的时候依照其在集体土地中享有的份额请求分割“入社的土地或者同等数量和质量的土地”。

然而，自从1958年人民公社体制建立以后，“集体所有”开始变得模糊，变成了“抽象的公有”。虽然从理论上来说，土地依然是农民集体（公社、生产大队或者生产队）所有，但农民集体却实现了“政社合一”，社员不但失去了退社的自由，而且其入社时带给集体的土地也不再被视为是一种财产，股份分红被取消，所有的人都只能靠劳动所得（“挣工分”）获得生活来源了。

这种集体所有制在法律上是一种什么样的产权关系呢？当时的人们忙着“跑步进入共产主义”，似乎并不愿意思考这个问题。既然“集体所有”只是奔向共产主义途中的一个“临时歇脚地”，“理想国”实现后，这种被称为是“共产主义的桥梁”的产权制度就会自然消失。那么，把时间和精力浪费到这种即将消亡的事物上有何意义呢。1958年全国大搞小高炉、土法炼钢铁、群众运动（简称“小土群”）时，有人甚至提出“快进入共产主义了，吃饭都不要钱了，国家征地建设还要什么补偿费？”

不幸的是，随后的历史证明，中国人对于未来的设想实在过于乐观。经过了20多年残酷的社会实验之后，人民公社体制许诺给人们的美好生活非但没有实现，反而带来了持久的贫困、饥饿和灾难，所以，1980年代以后“农村土地集体所有制”不得不进行根本性的改革。

依照1983年的改革要求，农村“政社必须相应分开”。“在政社尚未分设以前，社队要认真地担负起应负的行政职能，保证政权工作的正常进行。在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立。”然而，在现实中，“政社分离”这项改革仅仅停留在“公社-乡镇”一级，为了经营好土地和集体经济，人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队的保留被认为是必要的，只是“其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定”，“可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。”

之所以会出台这种渐进性的过渡措施，决策者自然是有难处的，因为中国地域差异极大，大多数改革无法一蹴地完成。然而，这种改革的渐进性也是有弊端的，允许农民集体所有的土地由村民委员会经营和管理，“村合作经济组织与村民委员会两块牌子，一班人马，交叉任职”，就意味着“政社分离”的改革进程被打断，从此成为了“改革烂尾楼”。

在这座“烂尾楼”中，“农民集体”成了一个“铁打的营盘”，成了一个不容分割的整体，其只能以全体名义行使，不能被细化为任何个体，也绝对排除集体中任何成员对于集体财产的分割权。即便是一个集体的成员从1万人变成10个人，那这个集体的土地也只能归这10个人“抽象公有”，不能解散，也不准私分。

在这座“烂尾楼”中，私法上的土地、房屋等财产的取得与丧失，与公法上的公民的身份和户籍关联了起来。公民只有基于户籍取得农村政治成员身份以后，才能获得土地等财产权。如果其（主动或被动）丧失了这种户籍，则只能“净身出门”，不能带走自己的土地份额或者转让相应的权利。就如同一个人改变了国籍一样，此后其与这个集体以及集体的财产再无瓜葛了。

在这座“烂尾楼”中，产权人的名单永远处在变化之中。董二去世了，他的土地不能由子孙继承，要收归集体；张三家的儿子结婚了，需要划一处宅基地；李四家已经有两个女儿了，但苦于没有儿子，所以分不到新的宅基地，所以跟媳妇合计，赶快生个胖小子，不然就让张三家占了大便宜；王五和媳妇离婚了，也需要给他或者媳妇再划一块宅基地和承包地；赵六发现离婚可以获得一块新的宅基地，晚上赶快跟媳妇商量办理假离婚手续……

在这座“烂尾楼”中，由于乡村治理权力与集体资产被不恰当地捆绑在一起，因此导致乡村政治腐败和“黑社会化”现象蔓延。比如，最高人民检察院检察理论研究所的研究人员就发现，在过去的十多年间，中国的乡村治理出现了“由红变黑”（即乡村精英合法当选村领导之后，利用权力，充当黑社会势力保护伞，欺行霸市，攫取非法利益）；“由黑变红”，（即农村黑恶势力通过暴力胁迫、金钱贿赂等非法手段当选为村干部，再利用村干部身份和职务便利对集体资源进行控制，为其犯罪行为提供资金支持），乃至“黑红勾结”、“以红护黑”、“黑红循环”等现象。

之所以会出现这种现象，在笔者看来，这些现象的出现主要就是因为这种政社不分的“改革烂尾楼”没有改革完成引发的，因为在这个“烂尾楼”之下，作为政治组织的村委会和村党支部，不但拥有管理村庄的政治权力，而且还拥有管理和处分集体财产、决定集体成员资格的决定权，于是农村的党政企大权就可能集中在一个人或者几个人的身上，让这些人变成“土皇帝”，贪污、腐败、集体资产流失以及“权力的黑社会化”几乎就难以避免。

时下的社会学家、经济学家和法学家对中国的集体土地问题做了许多出色的调查研究，并提出了各种各样的改革方案， 这些工作都是非常有益的，但从上文的分析中，我们可以看出，如果不拆掉“政社合一”这一“改革烂尾楼”，不取消户籍制度与土地制度之间错误的等式关系，那么我们当下和未来所要面对和收获的，就不会是全民和平共享现代化成果的美好生活，而是数不尽的困惑与困局，以及越来越尖锐和广泛的土地矛盾和土地冲突。

虽然本文并不致力于提出系统的改革方案，但笔者认为，我们应当记住英国伟大的法学家梅因在19世纪末关于“所有进步社会的运动，到此处为止，都是一个‘从身份到契约’的运动”的断言。并藉此重启1980年代以后中断的“政社分离”改革，让户籍、乡村自治等政治问题回归政治，让集体经济真正成为建立在产权清晰基础上的“自由人的自由联合”。